„Dresdner Entwurf“ – Gesetzentwurf

Dresdner Entwurf - Gesetzentwurf zur Änderung des Grundgesetzes

Gesetzentwurf zur Änderung des Grundgesetzes „Dresdner Entwurf“ – Foto: © dialog-2015

Gesetzentwurf zur Änderung des Grundgesetzes zur Einführung eines Volksgesetzgebungsverfahrens und eines fakultativen Referendums auf Antrag des Volkes und des Bundestages

Einführung zum „Dresdner Entwurf“

Nach dem Ende des 2. Weltkrieges hat sich der Verfassungsgeber in der Bundesrepublik Deutschland zunächst entschlossen, die Instrumente der unmittelbaren Demokratie in Sachfragen in das Grundgesetz nur dem Grundsatz nach („Abstimmungen“, Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG) aufzunehmen, sie aber noch nicht konkret auszugestalten. Die Entscheidung über eine weitere Konkretisierung der sachunmittelbaren Demokratie sollte zunächst späteren Generationen überlassen bleiben.
In den Bundesländern war die Zurückhaltung insgesamt weniger groß, doch erst nach der Wiedervereinigung haben diese für die Landesebene und für die kommunale Ebene flächendeckende Regelungen vorgenommen, ohne dabei das gesamte Arsenal möglicher Kodifikationen zur direkten Demokratie in Sachfragen (Initiativen und Referenden) zu nutzen. Auch dort ist noch Entwicklungspotential.
Nunmehr, d.h. 66 Jahre nach der Verabschiedung des Grundgesetzes, ist es an der Zeit die vom Verfassungsgeber vorgesehene Diskussion zu führen.
Um dieser Diskussion einen – wohl nötigen – Impuls zugeben, hat der Ideengeber einen Gesetzentwurf erarbeitet, welcher folgende Ziele verfolgt:

  • Die Volksgesetzgebung mit der Möglichkeit des Alternativentwurfes und das fakultative Referendum auf Antrag des Volkes sollten geregelt werden.
  • Es soll nur die Gesetzgebung (keine Petitionen) geregelt werden.
  • Die vorgesehenen Hürden sollten jenseits einer möglichen verfassungsrechtlichen Angreifbarkeit – notfalls auf Kosten einer schwierigen praktischen Handhabung – liegen.
  • Nur absolut notwendige Bestimmungen sollten im Gesetzentwurf aufgenommen werden; Bundestag und Bundesrat sollten Details selber in einem Ausführungsgesetz zu Initiativen und Referenden regeln können.
  • Das Haushaltsgesetz in seiner Gänze sollte nicht Gegenstand der Volksgesetzgebung sein können.
  • Der Gesetzentwurf sollte die grundsätzliche Trennung von zwei vollkommen anders gearteten Gruppen der sachdirekten Demokratie vornehmen: Die strikte Trennung von Initiativen, bei denen die Vorlage aus der Mitte des Volkes stammt und den Referenden, bei denen die Vorlage von Repräsentationsorganen erarbeitet wurde.

Nachfolgender „Dresdner Entwurf“ zur Änderung der Verfassung der Bundesrepublik Deutschland wird hiermit den Damen und Herren Abgeordneten des Deutschen Bundestages, durch die Bürgerinitiative „dialog-2015“ Österreicher Str. 16 in 01279 Dresden übergeben. […]


Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes zur Einführung eines Volksgesetzgebungsverfahrens und eines fakultatives Referendum auf Antrag des Volkes und des Bundestages („Dresdner Entwurf“)

vom …

Der Deutsche Bundestag hat mit der Zustimmung des Deutschen Bundesrates das nachfolgende verfassungsändernde Gesetz beschlossen. Art. 79 Abs. 2 des Grundgesetzes ist eingehalten.

Artikel I
Änderung des Grundgesetzes

Das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23.05.1949 (BGBl. I S. 1) zuletzt geändert durch Gesetz vom 23.12.2014 (BGBl. I S. 2438) mit Wirkung vom 01.01.2015 wird wie folgt geändert:

  1. Artikel 76 wird wie folgt geändert:

    1. In Artikel 76 Absatz 1 wird nach den Worten „des Bundestages“ das Wort „oder“ durch ein Komma ersetzt. Nach den Worten „den Bundesrat“ werden die Wörter, oder durch das Volk durch Volksbegehren“ eingefügt.

  2. Artikel 77 Absatz 1 wird wie folgt geändert:

    1. In Satz 1 werden nach den Worten „Vom Bundestage“ die Worte „oder vom Volke durch Volksentscheid oder Referendum“ eingefügt.

    2. In Satz 2 wird das Wort „Sie“ durch die Worte „vom Bundestag beschlossene Gesetze“ ersetzt.

  3. Der bisherige Artikel 78 wird Artikel 77 Absatz 5. Die Angaben „Artikel 77“ und Artikels 77 Abs.“ werden gestrichen und nach den Worten „der Frist des“ wird das Wort „Absatzes“ eingefügt“.

  4. Nachfolgender Artikel 78 wird eingefügt:

    1. Artikel 78
      [Initiative und Referendum]

      1. Initiative und Referendum sind Abstimmungen i.S.d. Art. 20 Absatz 2 Satz 2 GG. Bei der Initiative stammt die Abstimmungsvorlage aus dem Volk; beim Referendum stammt die Abstimmungsvorlage aus einem Repräsentationsorgan. Initiativen sind Volksbegehren und Volksentscheid. Referendum ist das fakultative Referendum.

      2. Für Initiativen und Referenden gelten die Abstimmungsgrundsätze. Danach entscheidet das Volk in allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Abstimmungen. Abstimmungsberechtigt ist, wer das achtzehnte Lebensjahr vollendet hat.

      3. Bei Initiativen und Referenden ist für eine ausgewogene Information der Öffentlichkeit über deren Inhalt zu sorgen. Das Nähere regelt ein Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf. Dieses enthält insbesondere Regelungen zu der Stellung der Vertrauenspersonen, der Erstattung der notwendigen Kosten für das Volksbegehren und zur Information im Rahmen der Abstimmungskämpfe bei Initiativen und Referenden.

  5. Nachfolgender Artikel 78a wird eingefügt:

    1. Artikel 78a
      [Volksgesetzgebung]

      1. Mit dem Volksbegehren kann das Volk die Gesetzesinitiative ergreifen. Volksbegehren können darauf gerichtet werden, Gesetze zu erlassen, zu ändern oder aufzuheben. Dem Volksbegehren muss ein ausgearbeiteter und mit Gründen versehener Gesetzentwurf zugrunde liegen. Ein Volksbegehren ist nur auf Gebieten zulässig, die der Gesetzgebungsgewalt des Bundes unterliegen. Volksbegehren zum Bundeshaushalt in seiner Gesamtheit sind nicht zulässig. Über die Zulässigkeit entscheidet die Bundesregierung. Gegen die Entscheidung ist die Anrufung des Bundesverfassungsgerichts zulässig. Die Vertrauenspersonen des Volksbegehrens haben das Recht auf Anhörung im Bundestag.

      2. Das Volksbegehren ist nur rechtswirksam, wenn es von mindestens 6 vom Hundert der Stimmberechtigten gestellt ist.

      3. Das Volksbegehren ist von der Bundesregierung unter Darlegung ihres Standpunktes unverzüglich dem Bundestag zu unterbreiten. Entspricht der Bundestag dem Volksbegehren innerhalb von 6 Monaten nicht, so findet binnen weiterer 6 Monaten ein Volksentscheid statt. Entspricht der Bundestag dem Volksbegehren, so unterbleibt der Volksentscheid.

      4. Der Volksentscheid ist der Gesetzesbeschluss durch das Volk. Es entscheidet die Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen. Ein Bundesgesetz kommt nur dann zustande, wenn mindestens 15 vom Hundert der Abstimmungsberechtigten zustimmt. Bedarf ein zum Volksentscheid gestelltes Gesetz der Zustimmung des Bundesrates, so kommt es nur zustande, wenn die Zahl der Bundesratsstimmen gem. Art. 51 Abs. 2 derjenigen Ländern, in denen die Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen für das Volksbegehren gestimmt hat und das Zustimmungsquorum nach Satz 1 erreicht worden ist, der Mehrheit des Bundesrates entspricht.

      5. Der Bundestag kann dem Volk einen eigenen Gesetzentwurf zum Gegenstand des Volksbegehrens nach Absatz 1 bis 4 zur Entscheidung mit vorlegen (fakultatives Referendum auf Antrag des Parlaments). Hat der Bundestag dem Volk einen eigenen Gesetzentwurf zum Gegenstand des Volksbegehrens vorgelegt, so genügt für das Zustandekommen die Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen. Absatz 4 Satz 2 findet keine Anwendung.

  6. Nachfolgender Artikel 78b wird eingefügt:

    1. Artikel 78b
      [fakultatives Referendum]

      1. Das Volk hat das Recht, ein fakultatives Referendum zu beantragen (Fakultatives Referendum auf Antrag des Volkes). 1 vom Hundert der Abstimmungsberechtigten können ein vom Bundestag beschlossenes Gesetz dem Referendum unterwerfen. Der Bundeshaushaltsplan in seiner Gesamtheit kann nicht Gegenstand des fakultativen Referendums sein.

      2. Beim Referendum entscheidet die Mehrheit der abgegebenen Stimmen. Art. 78a Absatz 4 Satz 2 findet keine Anwendung.

  7. Dem Artikel 79 Absatz 2 werden die folgenden Sätze angefügt:

    1. „Ein Volksbegehren, dass die Änderung des Grundgesetzes zum Gegenstand hat, kommt dann zustande, wenn mindestens 12 vom Hundert der Abstimmungsberechtigten unterzeichnen. Beim Volksentscheid entscheidet die Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen. Die Änderung des Grundgesetzes kommt zustande, wenn mindestens 30 vom Hundert der Abstimmungsberechtigten der Grundgesetzänderung zustimmen.

    2. Hat der Bundestag dem Volk einen Gegenentwurf zur Änderung des Grundgesetzes zum Gegenstand des Volksbegehrens mit vorgelegt, so kommt in diesem Fall die Grundgesetzänderung nur zustande, wenn mindestens zwei Drittel der Abstimmenden der Grundgesetzänderung zustimmen.

    3. Hat ein fakultatives Referendum auf Antrag des Volkes eine Änderung der Verfassung zum Inhalt, so entscheidet die Mehrheit der abgegebenen Stimmen.“

  8. Art. 93 Absatz 1 wird wie folgt geändert:

    1. In Nummer 4a werden nach der Angabe „38“ ein Komma sowie die Angabe „78“ eingefügt.

    2. Nach Nummer 4c wird folgende Nummer 4d eingefügt:

      1. „aus Anlass von Streitigkeiten über die Durchführung von Volksbegehren und Volksentscheid (Initiative), über den Gegenentwurf des Bundestages (fakultatives Referendum auf Antrag des Parlaments), über das fakultative Referendum auf Antrag des Volkes auf Antrag der Vertrauenspersonen, des Bundestages, des Bundesrates, der Bundesregierung oder eines Viertels der Mitglieder des Bundestages.

Artikel 2
Inkrafttreten

Dieses Gesetz tritt am Tag nach seiner Verkündung in Kraft.


Begründung zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes zur Einführung eines Volksgesetzgebungsverfahrens und eines fakultativen Referendums auf Antrag des Volkes und des Bundestages („Dresdner Entwurf“)

A. Allgemeines

Gem. Art. 20 Abs. 2 sieht das Grundgesetz abstrakt die Möglichkeit der unmittelbaren Ausübung der Staatsgewalt durch das Volk in 2 Formen vor. Unmittelbare Personalentscheidungen können vom Volk (als allgemeines Organ) im Wege der Wahl, unmittelbare Sachentscheidungen können vom Volk (als allgemeines Organ) im Wege der Abstimmung getroffen werden. Daneben wird Staatsgewalt vom Volk mittelbar durch besondere Organe (der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung) ausgeübt.
Die personalunmittelbare Demokratie (Art. 38 Abs. 1 GG) ist im Grundgesetz konkretisiert. Die Sachunmittelbare Demokratie findet dagegen bis heute keine weitere Konkretisierung.
Es soll dahin stehen, ob die Fälle der Art. 29, 118, 118a GG tatsächlich Fälle des Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG – „Abstimmungen“ – sind, da dort nur das deutsche Volk in seiner Gesamtheit entscheidet, was in den vorgenannten Fällen nicht der Fall ist. Dort entscheidet nur die betroffenen Bevölkerung.
Jedenfalls findet sich keine weitere Konkretisierung, die in genereller Art und Weise dem Staatsvolk die Möglichkeit einräumt, Gesetze in den Deutschen Bundestag einzubringen oder diese zu verabschieden.
Der vorliegende Gesetzentwurf soll genau dies leisten.
Der Gesetzentwurf fußt auf folgenden Annahmen:

  1. Der Entfernung der Bürgerinnen und Bürger vom Staat und seinen Institutionen – die unter dem irreführenden Begriff der Politikverdrossenheit subsumiert wird – muss aus Gründen der Bestandfähigkeit und Funktionsfähigkeit des Staates entgegen getreten werden. Eine größere Identifikation mit dem Staat und seinen Institutionen ist nur dann gewährleistet, wenn die Bürgerinnen und Bürger auch tatsächlich etwas zu entscheiden haben. Grundsätzlich ist die Regelung sachunmittelbarer Demokratie dazu geeignet.

  2. Die Regelung Sachunmittelbarer Demokratie einzuführen mag dann schwierig sein, wenn es sich um Staaten in Krisenregionen oder solchen handelt, die wirtschaftlich sehr instabil sind oder ethnische Konflikte austragen. Für Zentraleuropa – insbesondere für die Bundesrepublik – gilt all dies nicht.

  3. Ob der vorgenannte Gesetzentwurf tatsächlich eine „Einführung“ von Instrumenten der sachunmittelbaren Demokratie bedeutet, mag insoweit fraglich sein, als es in den Bundesländern für die Landesebene und für die kommunale Ebene entsprechende Bestimmungen gibt und auch eine Staatspraxis vorhanden ist.
    Andererseits ist die Einführung auf der Ebene des Bundes insoweit von besonderer Qualität als – anders als z.B. in der Schweiz, wo die Kompetenzen in den Kommunen und in den Ländern deutlich ausgeprägter sind als auf der gesamtstaatlichen Ebene – in Deutschland die Kompetenzen gerade des Bundes besonders stark sind.
    Dem trägt auch der Gesetzentwurf Rechnung, indem er einerseits anerkennt, dass man in den deutschen Bundesländern Erfahrungen mit den Instrumenten der Sachunmittelbaren Demokratie hat. Andererseits sieht er die Übertragbarkeit als zumindest begrenzt an, da die Anwendungsmöglichkeiten in den Bundesländern aufgrund von Zuständigkeit und Finanzvorbehalt stark limitiert sind.

  4. Der Gesetzentwurf vermeidet „qualifizierte Massenpetitionen“.
    1. Diese sind in den Ländern – oft systemwidrig – kodifiziert. Sie gehören gar nicht zur unmittelbaren Demokratie. Sie sind nichts anderes als Petitionen, die auf der Tatbestandsseite eine Mindestzahl an Unterschriften verlangen und dafür auf der Rechtsfolgenseite ein Anhörungsrecht im Ausschuss bzw. Plenum des Parlaments gewähren.
      Unabhängig von der Rechtsnatur als Grundrecht, dass „gegen den Staat gerichtet“ nicht bei der Gesetzgebung als „staatliches Handeln“ zu regeln ist, führt die übliche Bezeichnung der qualifizierten Massenpetition als „Volksinitiative“ dazu, indem das Wort „Volk“ verwendet wird, diesem Instrument willkürlich den Charakter von unmittelbarer Demokratie geben zu wollen, den dieses Instrument gerade nicht hat. Zudem ist es völlig untauglich, „staatliches Handeln“ (Gesetzgebung durch das Volk) und „gegen den Staat“ gerichtetes Handeln (qualifizierte Massenpetition) innerhalb einer Norm regeln zu wollen.
      Die Instrumente der unmittelbaren Demokratie bedürfen klarer und einfach nachvollziehbarer Regelungen. Es wird mit dem Gesetzentwurf versucht, Fehler der Landesverfassungsgeber zu vermeiden.

    2. Auch wenn man die „qualifizierte Massenpetition“ mit eben dieser Bezeichnung in einem Art. 17a GG hätte regeln können, wurde hier darauf verzichtet. Die Möglichkeit einer Massenpetition ist mit der Regelung in Art. 17 GG bereits vorgesehen.

    3. Der Gesetzentwurf beschränkt sich auch deshalb allein auf die Gesetzgebung im Rahmen eines formellen Gesetzgebungsverfahrens, d.h. auf Gesetzesinitiativrecht und Gesetzesbeschlussrecht des Volkes, um den vorhandenen Sorgen von Parlamentariern ebenso Rechnung zu tragen wie jenen von Skeptikern unter den Bürgerinnen und Bürgern.
      Eine klare Struktur bedeutet auch Klarheit. Klarheit ist nicht nur eine Wert an sich; er vermittelt auch Ordnung und damit Sicherheit und Vertrauen. Die neuen Instrumente sind so leichter darzustellen und zu erklären. Im Bund ist sachunmittelbare Demokratie neu und damit auch zu lernen und zu üben. Lange Erklärungen über den Unterscheid zwischen qualifizierter Massenpetition und sachunmittelbarer Demokratie oder darüber, was man denn nun am besten betreiben sollte, sind am Anfang hinderlich. Regelungen – ausschließlich zur Gesetzgebung – sind leichter zu vermitteln. Das kennt man vom Parlament. Damit geht nicht „alles“. Ob man „alles“ will, kann später mit Blick auf gemachte Erfahrungen immer noch geprüft werden.

  5. Es wird der Versuch unternommen, die Dichotomie von Initiative und Referendum deutlich werden zu lassen. Instrumente der unmittelbaren Demokratie können – soweit sie sich auf Sachfragen beziehen – nur diesen beiden, grundsätzlich voneinander zu unterscheidenden Formen der sachunmittelbaren Demokratie zugeordnet werden. Initiative bedeutet: Die Vorlage stammt aus der Mitte des Volkes. Referendum bedeutet: Die Vorlage stammt aus einem Repräsentationsorgan.

  6. Es wird der Versuch unternommen, die Dichotomie von Initiative und Referendum deutlich werden zu lassen. Instrumente der unmittelbaren Demokratie können – soweit sie sich auf Sachfragen beziehen – nur diesen beiden, grundsätzlich voneinander zu unterscheidenden Formen der sachunmittelbaren Demokratie zugeordnet werden. Initiative bedeutet: Die Vorlage stammt aus der Mitte des Volkes. Referendum bedeutet: Die Vorlage stammt aus einem Repräsentationsorgan.

  7. Der Gesetzentwurf regelt u.a. ein zweistufiges Volksgesetzgebungsverfahren. Es weicht von den dreistufigen Modellen einiger Bundesländern ab und orientiert sich an den zweistufigen Modellen in den Bundesländern Baden-Württemberg, Bayern, Berlin, Bremen, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, NRW, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen-Anhalt, Thüringen und den Weimarer Vorbildern.
    Wenn nun 3 verschiedenen Inhalte mit dem Begriff der Volksinitiative gemeint würden, einmal als „qualifizierte Massenpetition“ oder als erste Stufe eines dreistufigen Volksgesetzgebungsverfahrens und dazu noch als Oberbegriff neben der Regierungsinitiative, der Parlamentsinitiative oder der Bundesratsinitiative, dann wäre das zu kompliziert, nicht transparent, schwer zu erklären und methodisch fragwürdig. Die deutschen Bundesländer haben diese Probleme, die mit diesem Gesetzentwurf nicht übernommen werden sollten.
    Auch wenn für die dreistufigen Modelle eine zeitliche Streckung – und damit zusätzlicher Diskussionszeitraum – spricht, werden die Erklärungskosten für das Begriffschaos, das die dreistufigen Modelle angerichtet haben, als zu hoch eingeschätzt.
    Das Gesetzesinitiativrecht des Volkes kann auch als Volksinitiative (neben der Regierungsinitiative, der Parlamentsinitiative oder der Bundesratsinitiative) bezeichnet werden. So war es schon in der Weimarer Republik. Die Konkretisierung dieses Gesetzesinitiativrecht des Volkes (Volksinitiative) im Gesetz ist das Volksbegehren. Im Weg des Volksbegehrens wird das Gesetzesinitiativrecht des Volkes konkret betrieben. Der Volksentscheid ist das Gesetzesbeschlussrecht des Volkes. Das ist klar und nachvollziehbar.
    Der Vollständigkeit halber sei noch einmal klar gestellt, dass die über viele Jahre proklamierte – unzutreffende – Behauptung, die Weimarer Republik sei an den Elementen der unmittelbaren Demokratie gescheitert seit den 80er Jahren des letzten Jahrhunderts nicht mehr vertretbar ist. Das ist eine Legende. Drei reichsweite Volksbegehren und zwei gescheitert reichsweite Volksentscheide haben die Machtergreifung nicht möglich gemacht. Das Parlament, der Reichstag, hat das Ermächtigungsgesetz verabschiedet. Stellt man auf die Emotionalisierung der Gesellschaft ab, so haben die Saalschlachten und paramilitärische Auseinandersetzungen im Umfeld von Wahlen einen völlig andere Dimension der Emotionalisierung bedeutet. Deshalb hat man dennoch nicht die Wahlen abgeschafft.

  8. Im Rahmen der Volksgesetzgebung wird dem Bundestag die Möglichkeit eingeräumt dem Volk einen Alternativentwurf mit zur Abstimmung vorzulegen. Bei isolierter Betrachtung handelt es sich hier strenggenommen um ein fakultatives Referendum auf Antrag des Bundestages. Die Vorschrift hat den Sinn, einem immer wieder behaupteten Argument gegen die Volksrechte Rechnung zu tragen: es gäbe keinen Kompromiss, man könne immer nur mit „Ja“ oder „Nein“ entscheiden.
    Vorweg sei festgehalten: Der Deutsche Bundestag entscheidet auch immer mit „Ja“ oder „Nein“. Im Übrigen ist es dem Deutschen Bundestag mit Blick auf den Gleichrang von Volksgesetzgebung und Parlamentsgesetzgebung niemals verwehrt, während der Diskussion über den Start eines Volksbegehrens oder während des laufenden Volksbegehrens das betroffenen Gesetz in einer moderateren Fassung, als es der Gesetzentwurf im Volksgesetzgebungsverfahren vorsieht, zu ändern. Kompromissentscheidungen jenseits eines denkbar radikalen Volksbegehrensentwurfs sind also jetzt schon überall dort möglich, wo in den Ländern Volksgesetzgebungsverfahren geregelt sind.
    Dennoch wird mit der Alternativvorlage eine zusätzliche Möglichkeit für einen Kompromiss in den Gesetzentwurf eingefügt. So werden mehrere Möglichkeiten eine vom Volksbegehrensentwurf abweichenden Variante ins Spiel zu bringen eröffnet.
    Soweit die vermeintlich nicht vom Volk zu handhabenden „Komplexität von Gesetzen“ ganz generell als Gegen-„argument“ benannt wird, mag ein Gegenentwurf auf andere Optionen aufmerksam machen. Ganz grundsätzlich ist der Hinweis auf die „Komplexität“ aber ohne Substanz. Die Entscheidung über Personen, die alles entscheiden können, ist ungleich „komplexer“, als die Sachentscheidung allein über ein Gesetz. Dennoch erlauben wir das Wählen. Die Nutzung dieses „Arguments“ stellt den Nutzer gleichsam über alle anderen. Gibt er nicht zu verstehen, dass viele das wohl nicht können, er aber schon. Und überhaupt ist dieses „Argument“ nicht ein Angriff auf die Demokratie an und für sich? Es gibt also jene, die „Komplexeres“ verstehen und andere, die das nicht tun. Die Kompetenz und die Qualifikation ist keine Voraussetzung für das Wahl- und das Abstimmungsrecht in einer Demokratie. Andernfalls haben wir keine Demokratie. Dass aber Abgeordnete – aus der Mitte des Volkes gewählt – eine höhere Fähigkeit haben „Komplexeres“ zu erfassen als das Volk, soll hier nicht behauptet werden.

  9. Ob eine Beteiligung der Länder im Rahmen des Volksgesetzgebungsverfahrens überhaupt verfassungsrechtlich geboten ist, ist fraglich. Art. 79 Abs. 3 GG spricht lediglich von „grundsätzlicher“ Mitwirkung der Länder an der Gesetzgebung. Es liegen bereits eine Vielzahl von wissenschaftlichen Veröffentlichungen vor, die dies als nicht notwendig erachten.
    Um dieses verfassungsrechtliche Problem aber gar nicht erst aufzuwerfen, orientiert sich der Entwurf an dem Schweizer Vorbild, wo mit Hilfe des sogenannten Ständemehr die Interessen der Länder gewahrt bleiben.

  10. Die Regelung eines fakultativen Referendums auf Antrag des Volkes ist in dieser Allgemeinheit bislang nicht einmal in den Bundesländern vorhanden. Die Regelung in Hamburg stellt eine Sonderfall dar.
    Diese Regelung ist der Tatsache geschuldet, dass besonders positive Wirkungen der unmittelbaren Volksrechte in der Schweiz gerade auf dieses Instrument zurückgeführt werden können. Die Zurückhaltung in den Bundesländern ist insoweit verwunderlich.
    Das Instrument vermeidet dass eine Vorlage Gesetz wird, die nicht von einem Repräsentationsorgan stammt. Sie ist nicht lediglich ein Veto-Instrument, wie gelegentlich fälschlicherweise behauptet wird. Mit dem Instrument wird ebenso bestätigt. Es führt zu einer höheren Qualität gesetzgeberischer Tätigkeit der Parlamente und ist frei von den prohibitiven Finanzvorbehalten. Das macht auch Sinn, da es sich um ein Gesetz aus dem Parlament selber handelt, das im Rahmen seiner Kompetenz finanztabufrei handeln konnte.

  11. Die vorgesehenen Quoren (Volksbegehrens- und Volksentscheidsquorum) beim Volksgesetzgebungsverfahren liegen deutlich über jenen, die bereits zu diesem Thema in den Bundestag eingebracht worden sind. Man bewegt sich hier weit außerhalb dessen, was in den Bundeländern als verfassungsrechtlich bedenklich angesehen wurde. Der Ideengeber hat zunächst einmal Wert auf verfassungsrechtliche Unangreifbarkeit gelegt.

  12. Das Antragsquorum beim fakultativen Referendum musste notwendigerweise niedriger ausfallen, da die Sammlung bis zu einer möglichen Gesetzesverkündung bzw. im Zeitraum der Aussetzung der Verkündung zu erfolgen hat. Die vorgenannte Rechtsprechung ist hier nicht relevant, da diese sich allein auf die Initiative (Volksgesetzgebung) und nicht auf Referenden bezieht. Das ist auch richtig so, denn die – unzutreffend – erörterten Gefahren können hier gar nicht auftreten, da die Vorlage aus einem Repräsentationsorgan stammt. Etwas neues „Gefährliches“ kann nicht kodifiziert werden. Allenfalls kann eine neue Gesetzesregelung, die aus einem Repräsentationsorgan stammt, bestätigt oder verhindert werden.

  13. Die Verfassung ändern zu können, sollte für ein Volk selbstverständlich sein. Die Quoren wurden – gemessen an der Bedeutung der Verfassungsänderung – mit gegenüber dem einfachen Volksgesetzgebungsverfahren verdoppelten Quoren versehen. All dies bewegt sich weit außerhalb dessen was in den Bundesländern als verfassungsrechtlich bedenklich angesehen wurde.

  14. Betrifft ein fakultatives Referendum ein verfassungsänderndes Gesetz, so entscheidet die Mehrheit der abgegebenen Stimmen. Findet sich eine Mehrheit, so wurde das schon im Deutschen Bundestag mit zwei Dritteln unterstützte Gesetz bestätigt. Geschieht dies nicht, so besteht jene Verfassungsrechtslage, d.h. jener Status quo, der zuvor bestanden hat und schon zuvor eine qualifizierte Mehrheit bekommen haben muss. In keinem dieser Fälle bedarf es einer darüber hinausgehenden qualifizierten Mehrheit.

  15. Im Falle der Alternativvorlage kommen beide Gesetzentwürfe nur dann zustande, wenn sie die Unterstützung von zwei Dritteln der Abstimmenden erfahren. Gegenüber der einfachen Gesetzesverabschiedung in den Fällen des Alternativvorschlages bedeutet das eine Verschärfung der Anforderungen. Andererseits wird hier weiterhin dem Umstand Rechnung getragen, dass zwei Konkurrenzentwürfe vorliegen.

  16. Der Gesetzentwurf lässt ein obligatorisches Verfassungsreferendum vermissen. Der Ideengeber wollte die Diskussion auf des fakultative Referendum und das Volksgesetzgebungsverfahren beschränken. Das obligatorische Verfassungsreferendum hätte zu sehr von diesem Anliegen abgelenkt.

  17. Dem Ausführungsgesetz und damit Bundestag und Bundesrat bleibt eine weitere Konkretisierung von Initiative und Referendum vorbehalten. Lediglich die Gegenstände Rechtsstellung der Vertrauenspersonen, Kosten für das Volksbegehren und Informationsbereitstellung im Abstimmungskampf wurden vorgegeben.

B. Einzelbegründung

Zu Artikel 1

Zu den Nummern 1 und 2

Die Bestimmungen enthalten verfassungsrechtlich zwingende Änderungen bzw. Anpassungen in den Artikeln 76 und 77 des Grundgesetzes. Neben die geregelten Akteure tritt nun das Volk als Gesetzesinitiativberechtigter und Gesetzesbeschlussberechtigter.

Zu Nummer 3

Die Regelung integriert Art. 78 des Grundgesetzes in den Art. 77 des Grundgesetzes zum Gesetzgebungsverfahren. Zwei Binnenverweise werden zudem angepasst.

Zu Nummer 4

Art . 78 des Grundgesetzes enthält vor die Klammer gezogene Bestimmungen, die gleichermaßen für die Art. 78a und 87b des Grundgesetzes Gültigkeit haben. Der neu eingefügte Art. 78 des Grundgesetzes regelt die beiden Formen unmittelbarer Demokratie in Sachfragen: Initiative und Referendum.
In Absatz 1 erfolgt eine Legaldefinition, die dem Stand in der Wissenschaft entspricht und beide Instrumente den Abstimmungen i.S.d. Art. 20 Abs. 2 GG zuordnet. Die in den nachfolgenden Artikeln 78 a und 78 b des Grundgesetzes geregelten Instrumente werden den Initiativen und Referenden zugeordnet.
In Absatz 2 werden die Abstimmungsgrundsätze aufgenommen. Ein schlichter Verweis auf die Wahlrechtsgrundsätze erfolgt bewusst nicht. Das Abstimmungsrecht ist selbständig und gleichwertig neben dem Wahlrecht. Dies soll auch im Grundgesetz zum Ausdruck kommen.
Absatz 3 macht den gebotenen Hinweis zum Ausführungsgesetz, das in einem Gesetz – systematisch getrennt – Initiativen und Referenden als zwei unterschiedliche Formen sachunmittelbarer Demokratie kodifizieren soll. Dabei werden Vorgaben zum Inhalt (Vertrauenspersonen, Erstattung der notwendigen Kosten für das Volksbegehren, Information im Rahmen der Abstimmungskämpfe) für beide Instrumente gemacht. Der Ideengeber wollte sich auf wesentliche Positionen beschränken und die detaillierte Ausgestaltung dem Bundestag und Bundesrat, den Fachpolitikern und Sachverständigen überlassen.

Zu Nummer 5

In Artikel 78a des Grundgesetzes wird die Volksgesetzgebung geregelt. In Absatz 1 findet sich das Gesetzesinitiativrecht des Volkes konkret ausgestaltet: das Volksbegehren. Gegenstand der Volksgesetzgebung sind ausschließlich ausgearbeitete Gesetzentwürfe (Sätze 2 und 3). Es muss die Bundeskompetenz gegeben sein (Satz 4). Der Bundeshaushalt wird in seiner Gänze von der Volksgesetzgebung ausgenommen. Die Bundesregierung nimmt das Volksbegehren entgegen und hat die Zulässigkeit zu prüfen. Das Recht der Vertrauenspersonen auf Anhörung im Bundestag wird ausdrücklich festgeschrieben.
Das vorgesehene Quorum wird in Absatz 2 geregelt. 6 vom Hundert der Stimmberechtigten entsprechen 3.716.814 Abstimmungsberechtigten bei der letzten Bundestagswahl. Das ist erheblich. Mit Blick auf die Rechtsprechung der Landesverfassungsgerichte sind das Anforderungen, die – mit Blick auf das Quorum in Art. 78a Absatz 4 Satz 2 – gegenwärtig keinen Verstoß gegen Art. 79 Abs. 3 des Grundgesetzes vermuten lassen. Mit Blick auf die Vorbehalte und Sorgen bei Einführung der Volksgesetzgebung wollen die Ideengeber diese erhebliche Hürde geregelt wissen.
Der Gesetzentwurf verzichtet insgesamt auf Ziffern für die Quoren. Vielmehr werden Angaben in Prozent gemacht. Damit ist man von Veränderungen unabhängig und nicht gezwungen auf Bevölkerungsveränderungen mit einer Gesetzesinitiative zu reagieren.
Absatz 3 regelt den weiteren zeitlichen Ablauf mit der unverzüglichen Stellungnahme der Bundesregierung und den Fristen von jeweils 6 Monaten für eine mögliche Annahmeentscheidung des Deutschen Bundestages und der Frist von 6 Monaten bis zur Durchführung des Volksentscheides.
Betrachtet man den Zeitaufwand während der Sammlung von Unterstützungsunterschriften (mindestens 8 Monate erforderlich) über die Prüfung der Bundesregierung (maximal 4 Wochen) über die Entscheidung des Bundestages (weitere 6 Monate) bis zum Volksentscheid (weitere 6 Monate), so zieht sich eine mögliche Diskussion um eine Volksbegehren bis zu einem Volksentscheid mindestens 1 3/4 Jahre hin. Insoweit lässt sich nicht erkennen, weshalb das zweistufige Volksgesetzgebungsverfahren keine hinreichende Zeit für die Auseinandersetzung in der Sache gewähren sollte.
Absatz 4 regelt den Volksentscheid als Gesetzesbeschluss des Volkes. Das Zustimmungsquorum von 15 vom Hundert orientiert sich an dem, was verfassungsrechtlich möglich ist. Mindestens 9.292.035 Abstimmungsberechtigte müssten nach der Abstimmungsberechtigung bei der letzten Bundestagswahl zustimmen. Absatz 4 enthält zudem die Klausel, die entsprechend dem Ständemehr eine Beteiligung der Länder bei Zustimmungsgesetzen gewährleistet. Ist ein Zustimmungsgesetz Gegenstand des Volksentscheids, soll es nur zustande kommen, wenn die Mehrheit in den einzelnen Bundesländern unter Zugrundelegung des Bundesratsschlüssels dort ebenfalls eine Mehrheit ergäbe.

In Absatz 5 ist zwar eine Bestimmung zu finden, die zum Volksgesetzgebungsverfahren gehört, aber zugleich ein eigenes Rechtsinstitut darstellt: der Alternativentwurf des Bundestages zum Entwurf des Volksbegehrens. Das Instrument hat den Charakter eines fakultativen Referendums auf Antrag des Parlaments.
Weil der Deutsche Bundestag hier einen Gegenentwurf vorlegen können soll, wird auf das Zustimmungsquorum beim Volksentscheid verzichtet.

Zu Nummer 6

Artikel 78b des Grundgesetzes regelt ein fakultatives Referendum. Hier soll nun ein Antragsquorum von einem Prozent genügen, was 619.469 Abstimmungsberechtigten nach der Abstimmungsberechtigung bei der letzten Bundestagswahl entspricht. Der Bundeshaushaltsplan in seiner Gesamtheit wird auch hier ausgenommen.
Da es sich um eine Entscheidung des Volkes über ein im Repräsentationsorgan – also nicht aus der Mitte des Volkes – entstandenes Gesetz handelt, erschient ein Zustimmungsquorum entbehrlich. Ein Gesetz, dass eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des Staates zur Folge hätte, kann nicht verabschiedet werden, es sei denn, der Deutsche Bundestag hätte dies vorgesehen und fände insoweit Zustimmung. Das wäre dann aber auch ohne das Volk geschehen. Lehnt das Volk den Entwurf ab, besteht die alte Rechtslage fort, die den Staat offensichtlich nicht in seinem Bestand gefährdet hatte. Zudem sind Änderungen im Übrigen durch die Repräsentationsorgane nach wie vor möglich.

Zu Nummer 7

Art. 79 GG erhält erweiterte Bestimmungen zu Verfassungsänderungen im Wege der Volksgesetzgebung und bei einem fakultativen Referendum auf Antrag des Volkes. Zunächst wird klargestellt, dass auch in diesen Fällen Verfassungsänderungen denkbar und geregelt sind.

Für das Volksbegehren bei der Volksgesetzgebung wird ein Quorum von 12 % (7.433.628 Abstimmungsberechtigte – letzte Bundestagswahl), für den Volksentscheid bei der Volksgesetzgebung wir ein Zustimmungsquorum von 30 % (18.584.070 Abstimmungsberechtigte – letzte Bundestagswahl), festgesetzt. Dies trägt dem Umstand Rechnung, dass die Verfassung gegenüber dem einfachen Gesetz eine höhere Qualität besitzt.

Beim Gegenentwurf des Deutschen Bundestages ist dies insoweit relativiert, als beide Entwürfe nebeneinander liegen und die Autorität des Parlaments ebenso wirkt, wie der in diesem Entwurf liegende Kompromiss. Der höhere Wert von Verfassung gegenüber dem einfachen Gesetz wird mit einer 2/3 Mehrheit der Abstimmenden hinreichend und in verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise abgebildet.

Beim fakultativen Referendum auf Antrag des Volkes stammt die Vorlage von einem Repräsentativorgan. Es besteht keine Veranlassung für eine Qualifizierung. Der Deutsche Bundestag und der Deutsche Bundesrat hatten dem Gesetz bereits seine Zustimmung von zwei Dritteln gegeben. Hat ein fakultatives Referendum auf Antrag des Volkes eine Änderung der Verfassung zum Inhalt, so muss allein die Mehrheit der abgegebenen Stimmen genügen.

Zu Nummer 8

Die Änderung in Nummer 8 des Entwurfes enthält erforderliche Bestimmungen zum Rechtsschutz. Da für die Möglichkeit das Bundesverfassungsgericht anzurufen das Enumerativprinzip gilt, waren diese Änderungen geboten.

Zu Artikel 2

Die Bestimmung regelt das Inkrafttreten des Gesetzes.

Quelle: dialog-2015 vom 08.09.2015


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